주민참여예산제 민주적 작동을 위한 고민

사회적 약자, 혜택의 대상이 아니라 참여의 주체로

오지은 희망제작소 선임연구원

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“사회적 약자와 주민 모두가 혜택을 볼 수 있는 사업들로 성북구민 모두를 위해 예산이 사용된다”

2016년 서울시 참여예산한마당에서 성북구가 좋은 결과를 얻은 후 김영배 구청장이 한 신문사와 한 인터뷰 내용이다. 다문화가정 마을공동체 프로그램(1억 2000만원), 청년예술가들이 참여하는 커뮤니티형 도서관(2억 5000만원), 엄마 품앗이 네트워크 조성사업(1억원) 등 선정된 사업내용만을 보았을 때 이 말은 틀리지 않은 듯하다. 그러나 실제 주민참여예산제를 통해 사회적 약자들은 혜택을 받고 있을까. 그보다 먼저 우리가 이야기 하고 있는 사회적 약자는 누구일까.

서울신문,「성북구 주민참여예산 167억원 지원 받는다.」, 2016.8.25

2011년 주민참여예산제가 의무화되고 지금까지 적극적으로 주민참여예산제도를 운영한 몇 지방자치단체들은 제도 운영 7년차에 접어들면서 운영내용에 대한 질적 고민을 하고 있다. 성북구는 그 대표적인 자치단체 중 하나이다. 주민참여예산백서 발행, 마을계획과 주민참여예산 연계, 무작위추첨 통한 위원선정 등 앞서서 새로운 시도들을 하고 있으며, 위의 기사에서 알 수 있듯 서울시가 운영하는 참여예산에도 적극적으로 참여하고 있다. 그러나 이러한 결과에 가려 원래 목적인 주민들의 참여가 제대로 되고 있는지에 대한 점검을 하지 못하고 있다. 특히 선정된 사업들의 이름에 가려 실제 사회적 약자들이 필요한 사업들이 제안되고 선정, 운영하는 과정이 제대로 고려되지 못하고 있는 건 아닌지 그 참여과정을 점검해볼 때이다.

사회적 약자는 누구인가.

‘사회적 약자’하면 누가 떠오르는가. 장애인? 다문화가족? 시니어? 지금 떠오른 사람들 모두 사회적 약자가 맞다. 이들이 주민참여예산제에 얼마나 참여하고 있는지는 주민참여예산위원회 구성을 보면 쉽게 파악할 수 있다. 대체로 연령으로 구분한 시니어와 청소년을 제외하면, 아주 극소수의 사회적 약자가 힘겹게 참여하고 있을 것이다. 물론 이 또한 오픈된 정보만으로는 정확하게 파악하기 어렵다. 성북구의 경우 제2기 주민참여예산위원회(2013-2015)에서 처음으로 사회적 약자 공개모집을 통해 5명을 선정하여 위원회를 구성하였다. 여기서 사회적 약자는 장애인, 노인, 청소년, 다문화가정 등 모든 사회적 배려자를 말하는 것이었고 여성은 동별 안배로 배제되었다. 청소년과 시니어를 사회적 약자로 치고 그 인원수를 같이 포함하였다면 세대별 인원수를 고려해야 하기 때문에 5명은 턱없이 적은 숫자이며, 따로 뺐다고 하더라도 60명 이내의 주민참여예산위원 중 5명은 전체의 10%가 채 되지 못하는 아주 적은 비율이다. 이들이 제도에 담아낼 수 있는 그들의 목소리가 얼마가 될지, 그것을 관철시켜 가는 과정이 얼마나 어려울지는 누구나 추측 가능하다.

2015 성북구 주민참여예산백서

주민참여예산제는 사회적 약자의 욕구를 담아낼 수 있는가.

주민참여예산제가 사회적 약자의 욕구를 담아내는 과정은 크게 두 가지가 있을 수 있다. 하나는 주민참여예산위원으로 활동하는 1)직접참여이고, 다른 하나는 사회적 약자를 위한 사업을 제안하는 2)간접참여이다.

1) 직접참여

위에서 살펴보았듯이 주민참여예산위원 중 사회적 약자가 참여하는 비율은 극히 적다. 그중에서도 전체 사회적 약자 수에서 배제된 ‘여성’을 들여다보고자 한다. 주민참여예산에서 ‘성인지’관점의 필요성과 중요성이 언급 된지는 오래되었다. 그럼에도 불구하고 이 관점은 제도에 잘 반영되지 못하고 있다. 물론 최근 참여예산위원 구성 시 남녀 비율을 고려해 대부분 비숫한 성비를 유지하고 있다.(성북구는 2017년 현재, 전체 58명 위원 중 여성이 34명으로 59%를 차지하고 있다.) 여성과 남성의 참여하는 수가 비슷한데 무엇이 문제일까, 이는 양적인 문제가 아닌, 권한의 문제이다. 주민들의 의견을 가장 먼저 수렴하게 되는 지역회의(동네회의)를 보자. 그 운영 과정에서 주민들의 의견을 적극적으로 수렴하며 참여하고 있는 대다수는 여성이다. 그러나 아이러니하게도 의사를 결정하고, 사업내용을 검토, 선정하는 과정에 직접적으로 영향을 미치는 지역회의 위원장은 남성이 많다. 이는 지역회의 뿐만 아니라 전체 위원회를 보아도 알 수 있다. 전체 참여하고 있는 위원의 수는 여성이 많지만, 4기 성북구 참여예산위원회 중 여성 위원장은 단 한명도 없었다. 이는 비단 주민참여예산만의 문제는 아니다. 실제 마을에서 다수의 주민들을 만나며 직접적으로 공동체를 만들어 가고 있는 주체와 제도의 전반적인 운영과정을 설계 하는 리더 사이에 틈이 형성되어 있는 것이다.

위원장의 ‘성’이 중요한건 단순히 남녀를 구분해 옳고 그름을 이야기 하는 것이 아니다. 기존에 운영하던 방식을 벗어나 새롭게 변화할 수 있는지의 유연성을 탐색하고, 여성뿐만 아니라 아직 제대로 참여해 보지 못한 다수의 사회적 약자의 욕구에 공감하며 참여 기회를 제공할 수 있는지를 가늠하게 하는 기반을 보는 것이다, 참여자의 과반 이상을 차지하는 여성의 위치가 이럴진대, 극 소수의 사회적 약자들이 직접 참여해 발언할 수 있는 기회와 그에 따른 예산을 편성할 수 있는 권한은 더욱 찾아보기 어렵다.

2) 간접참여

주민참여예산위원으로 직접 참여하는 것 외에도 사회적 약자들의 목소리를 담아낼 수 있는 통로가 있다. 바로 사업제안이다. 지금까지는 거의 이 방법을 통해서만 사회적 약자들의 목소리를 반영했다고 해도 과언이 아닐 것이다. 현재 성북구는 건강․안전, 교육․문화, 복지․경제, 도시․환경 4개의 분과를 구성 운영하고 있으며, 사회적 약자들을 위한 사업은 전 분과에 걸쳐 제안가능하다. 일반적으로 사회적 약자를 위한 사업들은 관련해 운동을 하고 있는 시민단체에서 많이 제안한다. 그럼에도 2017년 성북구가 참여예산으로 편성한 사업 중 사회적 약자를 고려한 사업은 아동청소년과 시니어를 위한 사업들이 전부다.

주민참여예산		사업내용
성북구	구 단위 선정사업	아동청소년 민주시민학교 조아
	동 단위 선정사업	어린이 장터, 어르신과 함께하는 마을 공예 교실, 새소리공원어르신간이쉼터조성, 어린이청소년을 위한 보문극장, 청소년 공감 문화예술 프로그램, 어르신들을 위한 성북은 대학, 청소년 쉼터 마련과 운영
서울시	지역참여형사업	제안번호02148_시각장애인도 지하철 타기 어렵지 않아요!

서울시 사업까지 포함해도 지역참여형사업에 시각장애인을 위한 사업 단 하나만이 선정되었다. 사회적약자는 오직 어린이, 시니어, 장애인 뿐일까. 물론 그동안 성북구는 앞서 성소수자를 배려한 사업을 제안하기도 했다. 그러나 실행단계에서 사업이 결국 집행되지 못했다. 이는 사회적약자의 사업들이 제안되고 선정되어도 집행까지 보장될 수 없는 상황이라는 것을 보여준다.

사회적 약자의 참여와 욕구를 반영하기 위한 대안과 민주적 작동방식

인권도시를 표방한 성북구가 다양한 사회적 약자의 목소리를 담지 못하고 있는 이유는 무엇일까. 가장 큰 원인은 사회적 약자의 참여를 조례에 큰 방향성으로만 명시해 두고 그 구체적인 실행방안을 마련하지 않았기 때문일 것이다. 이들이 직접 참여의 주체가 되어 적극적으로 활동할 수 있는 근본적인 변화가 필요하다.

성북구 주민참여예산조례의 주민참여예산위원회 제9조 구성에 ‘구청장은 위원회 구성 시 다양한 사회적약자의 참여를 보장하여야 한다.’만 언급되어 있다.

1) 주민참여예산제 운영 목적의 공동 합의가 필요하다.

주민참여예산제에 사회적 약자의 욕구가 끝까지 제대로 반영되기 위해서는 결국 직접참여를 위한 기반을 형성하는 것이 가장 중요하다. 이를 위해서는 주민참여예산의 목적이 예산의 투명성을 증대하는 것뿐만 아니라 민주주의를 실험하는 장으로써 다양성이 인정되고 이들의 참여를 보장해줄 수 있는 내용까지를 담을 수 있어야 한다. 사회적 약자들이 배려가 아닌 당연함으로 참여할 수 있어야 하며 이를 위해서는 행정뿐만 아니라 주민들의 공동 합의가 필요하다. 이 합의를 바탕으로 의견수렴 절차 및 주민참여예산위원회 구성, 분과위원회, 지역회의 등 세부 운영내용에 대한 접근방식이 섬세하게 변화되어야 한다. 예를 들어, 위원회 구성 시 무작위추첨을 한다면 사회적약자만을 위한 pool은 따로 빼 두어 운영되어야하고, 선정된 장애인과 성소수자가 위원회 참석하는 길은 물리적, 정서적으로 어렵지 않게 고려되어야 하는 것이다.

성북구 주민참여예산조례 제1조. 목적..서울특별시 성북구의 예산편성과정에 주민참여를 보장하고 구 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

2) 제안단계 활성화, ‘대표주제’를 정해보자

현재 성북구에서 주민참여예산제로 편성되고 있는 사업내용을 보면 시설 개보수와 관련된 사업이 다수이다. 여기에 대한 문제점은 오랫동안 제기되어 왔고, 운영계획에도 언급되어 있다. 그럼에도 문제가 해결되지 못하는 것은 접근방향을 잘 못 잡고 있기 때문이다. 주민제안자 확대와 사업내실화를 위한 제안단계의 활성화 노력을 어떻게 하고 있는지를 다시 봐야 한다. 기존에 참여하던 주민들만 계속 늘어난다고 해서 사업내용이 바뀌지 않기 때문이다. 이는 사회적약자를 위한 사업들이 극히 적은 것과 일맥상통한다. 다양한 주체들의 이야기를 들어야 다양한 시각의 사업제안이 될 수 있다. 이를 위한 새로운 접근방식이 필요하다. 기존의 4개 분과를 변화시키기 어렵다면 매해 주민참여예산제 운영 대표주제를 정해보는 것은 어떤가. 주민참여예산위원회에서 민주적 논의를 통해 그해 대표 주제를 정하고, 그 정해진 주제 안에서 각 분과별 사업제안을 받고, 심의, 선정하는 것이다. 예를 들면 2018년 대표주제로 ‘장애인’이 선정되었다면, 그해에는 이를 위한 사업들만 제안 받는 것이다. 주민참여예산은 매해 운영되기 때문에 운영의 묘만 발휘하면 주제 선정에 대한 불필요한 논란을 막을 수 있다. 이렇게 선정된 사업들은 분과별 특성에 맞게 구체적으로 다루어질 수 있다. 예를 들어 건강안전분과는 장애인들의 건강과 안전환경에 관한 내용을, 복지경제는 그들의 일자리와 관련된 내용을, 교육문화는 장애인들이 필요한 교육 및 주민들의 인식개선 프로그램들을, 도시환경분과는 장애인들이 다니기 편한 환경개선과 관련한 사업들을 제안하는 것이다.